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      深化改革須從權力主導轉向依法推進

      管理員

      2018年12月18日 01:37

      侯水平


      (《深化改革須從權力主導轉向依法推進》,入選深圳“堅持改革開放,推動科學發展-中國特色社會主義理論研討會”,2008年11月7-8日,深圳五洲賓館;《社會科學研究》2009年第1期;《新華文摘》2009年第7期全文轉載。)

      [摘要]過去30年我國進行的改革是權力主導型改革。在特定歷史條件下一段時間采取權力主導方式不僅必要,甚至別無選擇。但是,改革開放進行到今天,內外經濟社會等環境都發生了深刻變化,隨著改革的深入,權力主導的弊端和不適應問題也日益暴露了出來。為了深化改革,必須從權力主導轉向依法推進,這是改革自身的發展規律使然。市場經濟體制的確立、多種所有制形式并存和利益關系多元化格局的形成、“單位人”向“社會人”轉變、政府體制改革滯后、改革進入攻堅階段、參與經濟全球化和社會主義法律體系不斷完善都要求深化改革由權力主導轉向依法推進;更需要從治國方略的高度看這一問題,依法治國也包括依法推進改革。

      [關鍵詞]改革開放;權力主導方式;依法推進方式

      在紀念改革開放30周年之際,我們為已取得的巨大成就而自豪的同時,也不得不面對一系列新的問題、矛盾和嚴峻挑戰,認真思考繼續深化改革的方向和路徑。

      過去30年我國進行的改革是權力主導型改革。權力主導型改革的特點主要是:重大改革事項由政府決策并直接組織實施;相關舉措通過發文件和領導講話的方式推出并落實;權力部門掌控著全社會大部分的公共資源并以行政方式分配

      改革開放是在“文化大革命” 結束不久,面對“十年浩劫” 使國民經濟瀕臨崩潰的嚴峻現,黨和人民痛定思痛,總結教訓,尋求富民強國出路所做出的歷史性選擇。人類歷史上任何一次經濟社會改革(變革),要解決的問題往往也就是其應正視的社會現實和無法回避的制約因素,這三者相互交織一起構成了改革(變革)所處的特定的經濟社會歷史背景。我國改革開放也不例外,其艱難起步的特定背景是:在長期“左”的意識形態支配下,國家實行單一公有制基礎上的計劃經濟體制,這是權力主導型改革的經濟制度基礎;企事業單位幾乎都是政府的附屬機構,單位社會和人身依附構成基本的社會組織形態,這是權力主導型改革的社會組織基礎;黨政不分,政治體制、經濟體制、行政體制、社會體制等一體化,集權是權力主導型改革的政治體制基礎;長期閉關鎖國,對外幾乎完全隔絕,我國經濟在與國際市場隔絕的環境下孤立運行,這是權力主導型改革的國際環境;由于文化大革命公然砸爛公、檢、法,停辦法律院校,“無法無天”,是權力主導型改革的法制環境。雖然群眾的愿望和來自民間的力量為改革開放提供了民意基礎,但在改革開放初期,由于體制和觀念等方面的原因,民間的推動不具有合法性,安徽省鳳陽縣小崗村18位村民當年按下紅手印秘密簽訂“大包干” 契約就是例證;更不具有組織的資源和力量,因為全社會幾乎是一個統一嚴密的行政體系,不存在任何哪怕是名義上的民間組織。在這樣特定歷史條件下進行改革,采取權力主導方式不僅必要,甚至別無選擇,改革開放30年取得的舉世公認的巨大成就也用事實證明了權力主導型改革在過去30年存在的合理性。

      但是,過去的合理并不意味著今天也正確,改革開放進行到今天,內外經濟社會環境等都發生了深刻變化,隨著改革的深入,權力主導型改革的弊端和不適應的問題也日益暴露了出來:其無法解決權力構架本身需要通過改革解決的問題;導致權力尋租的普遍性;沒有法制基礎和群眾的主體性參與,一些改革措施的正義性與合法性時時受到質疑。在這種情況下再依靠權力主導推進改革,即使仍有可能,也必然會事倍功半。后面的分析還將進一步表明,各級政府權力部門實際上已必須面對改革角色的轉換問題了。為了深化改革,我們必須循著改革的邏輯,尋找新的導向系統和動力資源,也就是必須從權力主導轉向依法推進。

      這樣講絕非是出于筆者或任何其他人的個人意愿,而是改革自身的發展規律使然。

      1.市場經濟體制的確立要求深化改革由權力主導轉向依法推進

      計劃經濟體制被打破、社會主義市場經濟體制得以確立,是30年改革開放所取得的最重要的制度突破和成就。雖然新體制還遠未達到完善的程度,但不可否認的是,今天在資源配置和社會經濟活動的組織方面,市場這只“看不見的手”發揮著越來越重要的作用。計劃經濟體制的弊端無疑是改革所要解決的問題,但在過去很長一段時間特別是改革初期,計劃經濟也是政府推動改革的制度資源。當計劃經濟體制在相當程度上被打破之后,政府已很難也不應再主要通過計劃手段調動和配置改革所需要的經濟社會資源,而市場經濟體制的確立對政府行為方式也必然會提出與之相適應的與計劃經濟時代迥然不同的新要求。實際上,只要我們留心一下就會發現,改革開放以來,特別是我國加入WTO以來,政府在組織經濟活動中雖仍然扮演著十分重要的角色,但其發揮作用的形式已經悄然地發生變化。市場經濟實質上也是法制經濟,在發生了這樣帶有根本性的經濟體制變革后,只有依法進行,才能從制度上保障市場配置資源的基礎性作用和發展方式的盡快轉變,才能推進改革不斷深化。

      2.多種所有制形式并存和利益關系多元化格局的形成要求深化改革由權力主導轉向依法推進

      改革開放30年,我國經濟已由單一的公有制發展為多種所有制形式并存。在單一公有制經濟條件下,政府代表國家、實質上也是代表全民行使所有權,政府所實施的改革主要是針對國有等公有制經濟,無論是擴大企業自主權,還是賦予企業法人資格,建立現代企業制度,都不會存在太大的產權法律關系上的障礙,自然權力主導的改革幾乎可以暢通無阻。但在多種所有制形式并存的條件下,情況就不同了,政府必須依法保護非公有制等產權關系,對其進行任何改革都須以不侵犯多種所有制形式下的產權為前提。

      與計劃經濟相伴隨的是,改革開放以前乃至改革開放之初,社會財富是以近乎平均的方式在全體成員中分配(當然是分割為城鄉兩個有明確界限的群體),社會利益關系單純,利益指向沒有太大的分歧。當時的主要矛盾和弊端是源于政府管得過細太死,通過“放權讓利” 幾乎就可以使全體人民普遍受益。改革開放30年,在社會與公民個人家庭財富增加的同時,平均主義被打破,分配方式也呈現出按勞分配與按生產要素分配相結合的多樣化特點。所有制形式多元化和分配方式多樣化,導致公民財產和社會群體利益關系呈現出復雜的多元格局,并出現了貧富差距,使我國的社會結構和各階層的利益關系產生分化。目前這種分化仍在繼續。

      當社會群體利益關系出現分化時,任何一項改革措施,都很難像改革初期那樣,使社會各階層普遍受益。這時改革每向前推進一步,特別是一些關鍵環節,都會涉及社會群體利益關系的調,改革的措施處理不好就可能在利益關系上不適當地向某一群體傾斜,而改革的成本卻可能由另外的一些群體承擔,使各階層朝著不利于社會和諧的方向發展。很多群體性事件都是源于不能夠妥善協調和處理好各方面的利益關系,特別是一些政府官員屁股坐在既得利益邊導致的,云南“孟連事件” 就是這方面的典型。這時就需要借助法律界定公共權力與公民個人權利和自由的界限,協調社會各階層利益關系,建立保障社會公平正義的體制機制。

      多種所有制形式的出現和分配方式的多樣化,不僅使社會各階層的利益關系產生分化,也會對公眾與政府的關系產生影響。其結果是: (1)政府所代表的國家利益與不同社會群體利益在根本一致的前提下出現了不一致性。這就提出了如何處理好政府(國家)利益與社會公眾的多元利益關系的問題。(2)國家不再是公民財產收入和社會保障等利益的唯一來源,對相當多在非公有制經濟組織從業的人來說,甚至不再是其主要來源。這一變化將使政府從經濟上影響社會成員的范式由計劃經濟時代的單一走向多樣,而總的趨勢是行政行為對社會公眾的經濟影響力在很大程度上被弱化,這將動搖傳統的行政權威。一些地方政府沒有意識到這一點,仍然迷信過去習慣了的全部經濟資源都掌握在政府手里時的行為方式,其處理不好與不同社會群體之間的關系就在預料之中。

      在所有制形式多元化和分配形式多樣化背景下,需要擴大社會主義民主,更好保障人民權益和社會公平正義。在這種情況下推進改革只有依法進行,才能保障決策程序的正當性以及確保利益相關者都能參與決策程序,從而彰顯改革的正義性、權威性和感召力。

      3.“單位人”向“社會人”轉變要求深化改革由權力主導轉向依法推進

      30年改革開放,其影響不只是在經濟領域,我國的政治、社會等生活領域也發生了許多深刻的變化。所有制形式的多元化為解體以政企不分為紐帶構成的“單位社會”準備了經濟基礎;企業、住房和社會保障制度等的配套改革以及新型社區的建立,則提供了與市場經濟相適應的其他社會組織替代形式,從而使職工和企業的關系簡化為唯一的勞動就業關系,“單位人”轉變為“社會人”,其實質是以個人為社會基本單元取代了以單位為基本社會單元。加上我國進入新世紀以來,各種行業協會、農民專業合作組織、民間社會團體和其他各種形式的非政府組織(NGO)不斷涌現,使公眾在與政府的行政組織關系之外有了其他形式豐富多彩的組織歸屬。各種組織都會通過不同方式向政府和社會表達自己的意愿,其結果是促進了公民意識和民主參與意識的增強,政府不能再簡單地通過行政命令與他們打交道,而是必須依法處理與他們的關系。這種局面的形成,不只是給政府管理工作增加了復雜性,其積極意義在于,由于非政府組織逐漸承擔起大量社會職能和社會責任參與社會治理,減輕了政府社會管理的負擔,也為推動改革提供了有組織的可以借助的群眾力量。“當以單位制為社會基本單元轉向以個人為社會基本單元的情況下,社會經濟就從權力體制下解脫出來,各種社會組織都有了自主性和能動性,它們的角色不再是權力體制上的一環。”[1]這時,不依靠法制,就無法協調各種組織和個人的利益訴求和推進改革所必要的秩序,更不能確保從權力體制解脫出來的經濟和社會的合理運行。

      4.政府體制改革滯后要求深化改革由權力主導轉向依法推進

      計劃經濟時代的政府是全能的,一身肩負著行政、經濟和社會管理等多重職能,這種狀況無論是在觀念上還是在體制上都延伸到了改革開放之后,其表現形式是政府通過行政手段和方式直接組織指揮包括宏觀和微觀領域的改革活動,在許多問題上具有很大的自由裁量權。回顧過去30年改革的實踐,政府不僅直接組織國有企業和農村改革,還是招商引資、企業兼并、破產、中小企業拍賣、土地拍賣、甚至還是企業利潤增長的主體和直接責任者,房屋拆遷也都是由政府直接實施,可以說政府既是規則的制定者又是裁判員,又是運動員。在這種情況下,工人下崗,集資戶被騙,拆遷戶與房地產商發生糾紛等都要直接找政府,政府成了公眾利益關系的對立面,各種復雜矛盾的焦點。這種體制也成為官員尋租的制度溫床,與土地使用權轉讓和企業改制等相關的貪污受賄案件始終占據官員腐敗案件的大部分的現象很大程度上都與此有關。實踐證明,權力主導改革必然強化權力化的經濟和社會體制,這與社會主義市場經濟體制和公民社會的構建是相悖的。如果公民和企業等仍然依靠對行政部門的依附來獲取政治、經濟、社會等各種資源,則社會主義市場經濟體制的建立就不可能完成。無論是理論還是實踐都表明,這種做法再也行不通了,必須加以調整。

      過去30年的改革不僅是以經濟體制改革的名義實質上也主要是在經濟領域進行的,盡管隨著經濟體制改革的深入,機構臃腫和低效、行政體制與市場經濟發展不相適應的問題越來越突出,但由于改革的推動力量主要來自政府,加上改革的組織體制等方面的原因,政府體制改革始終沒有大的突破,在這方面唯一有價值的遺產是幾次不成功的政府精簡機構的教訓。廣受非議的行業壟斷和行政壟斷等,就與政企關系與市場經濟的要求還不完全相符有關。還有一個不可忽略的現象是:由于政治體制改革滯后,一些(不幸的是并非個別)基層政府脫離群眾、失去群眾信任和支持的問題也日益暴露了出來,這些問題本身需要通過改革加以解決。黨的17大報告明確指出,政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分,必須隨著經濟社會發展而不斷深化,與人民政治參與積極性不斷提高相適應。并要求加快行政管理體制改革,建設服務型政府。強調行政管理體制改革是深化改革的重要環節。[2]為了深化改革,下一步改革的重點,必然會由改革經濟體制轉向改革政府體制,也就是說,會越來越觸及到權力本身,在一定程度上對權力實現制度化的制約,這將使政府由改革的推動者向改革的對象轉變。這就要求我們必須尋求新的改革動力和組織資源,法治為我們提供了現實的選擇。

      這樣講,并不是要求政府退出改革領域,也不是剝奪政府權力,而是給權力套上法治的“籠頭”,使政府在法治的軌道上扮演好適當的角色,從主導改革轉變為服務改革,配合改革,改革自身。政府改革的方向是建設服務型政府,服務型政府應是有限政府,也就是說首先應是依法行政的政府,最高的境界是實現法治政府。由此可見,實現權力主導型改革向依法推進轉變,也是政府自身改革的需要,是實現建設法治政府的目標的需要。

      5.改革進入攻堅階段面對的問題復雜化要求深化改革由權力主導轉向依法推進

      由于我國改革采取的是“摸著石頭過河”,其領域的選擇是先易后難,許多硬骨頭留在了后面。還應看到,改革在解決舊矛盾的同時,也必然會產生一些新的矛盾。黨的17屆3 中全會指,我國城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出。[3]吳敬璉認為,我國改革面臨嚴峻的挑戰: “經濟發展模式并未改變,中國面臨經濟深層結構內外失衡、資源短缺、環境惡化、貧富差距拉大和腐敗蔓延等多重挑戰。”[4]

      如前所述,實施改革開放后比較長的一段時間里,以放權讓利為主要特征的任何一項改革措,幾乎都可以使所有的社會成員受益。那樣的情形已成過去。今天,改革面臨的對象、任務和環境都發生了很大的變化,不可避免地要對既存利益關系重新調整,即使一項措施能使大多數人受益,或最終使人民群眾都受益,也很可能會使一些人的既得利益或眼前利益受損。如果侵犯了人民群眾的正當利益,就會引起群眾的不滿。如果觸犯的既得利益者已經形成了一個群體或集團,為了維護其既得利益他們可能針對改革實施對抗行為,也可能會通過各種方式向權力機構滲透或采取其他方式,以影響改革的方向。

      今天改革所面臨的經濟社會矛盾不僅越來越復雜,也越來越尖銳。與非利益相關者的沖突幾乎成了今天群體性事件的常態。其實非利益相關只是表面,本質上還是利益沖突,相對于直接的利益沖突,“非利益相關者”的沖突是深層次的社會沖突,是最大的利益沖突。因為非利益相關者沖突的出現,民族問題,腐敗問題,貧富差距,甚至一般的社會治安問題,都可能引發出連鎖反,釀成大事件,任何一個局部的問題都可能擴展成全局性的問題。人們對于醫療、住房、教育等領域改革措施的不滿,有可能發展成改革的合法性危機。

      上述各種復雜的過去積累起來的問題和新出現的矛盾,不是一個簡單地繼續深化經濟體制改革就能解決的。如何協調好不同社會群體之間的利益關系,就成了改革能否順利推進的關鍵。繼續沿用原來的思維和方法,可能都不會是很有效,因為今天所遇到的新舊矛盾相互交織在一起形成的問題與過去采取的改革措施雖不一定具有因果關系,但絕不能說沒有任何關聯。為了解決這些問題和矛盾,改革需要從經濟領域擴展到其他領域,由單一轉向綜合。如果沒有法治協調各種改革舉措、平衡政府與不同利益群體以及各種社會群體之間的關系,如果不注重用法律手段調節經濟社會關系,解決改革發展中的深層次問題,還是僅僅通過政府自身來應對,將會有很大的難度。要是連起碼的社會和諧穩定都無法保證,則更談不上繼續推進改革。黨的17屆3中全會在提出著力解決“三農” 問題,推動城鄉統籌發展,反復強調要切實保障農民權益,強化農村發展制度保障。并具體指出要穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度、完善農業支持保護制度、建立現代農村金融制度、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度、健全農村民主管理制度。這實際上是對依法推進農村改革深化提出了要求并指明了方向。[5]

      6.參與經濟全球化的進程要求深化改革由權力主導轉向依法推進

      改革和開放是相互聯系不可分離的推動我國經濟社會發展和進步的兩個發動機。改革不斷向前推進的同時,我國也越來越密切地參與到全球化的進程,加入WTO不僅使對外開放也必然使改革具有了來自國際社會的制度性要求。我們必須按照經濟全球化,特別是WTO等國際貿易規則來規范政府與市場的關系,從國務院到各級地方政府這些年在廢止大量行政法規部門規章等方面所做的努力,很大程度上就是為了履行我國加WTO所做的行政透明化和減少、規范行政審批事項的承諾。因此,在我國加入WTO更深層次地參與經濟全球化的背景下,政府在實施行政行為,包括推動改革方面,也必須體現依法行政的理念。

      7.社會主義法律體系不斷完善要求深化改革由權力主導轉向依法推進

      社會主義市場經濟體制初步確立的同時,相應的法律體系也被建立并逐漸完善,全國人大及其常委會制定的現行有效法律已達229件,國務院等制定的行政法規則數以千計。社會主義市場法律體系的確立,對政府依法行政的要求就不再是一種倡導性的口號,而是具有強制力的制度性約束,它必然要求政府尊重市場規律在法制的軌道處理其與市場和相關經濟主體的關系。社會主義法律體系的不斷完善一方面為我們繼續推進改革提供了法制基礎和法律資源,使我們有法可依,另一方面,法制統一的原則,任何政黨和個人必須在憲法和法律的范圍內活動的原則,也必然要求包括改革在內的一切國家和社會管理活動,都必須納入憲法和法律的軌道。除上述七方面的理由外,我們更需要從治國方略的高度看權力型改革須轉向依法推進。黨的十五大提出,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,[6]十七大進一步要求全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家,樹立社會主義法治理念,實現國家各項工作法治化,保障公民合法權益。[7]依法治國也包括依法推進改革。依法治國與民主政治建設是相輔相成的,依法治國必然要求大力推進民主政治建設,民主政治建設取得的進展必然為依法治國基本方略的實施奠定堅實的社會基礎。民主政治建設發展要求改革由權力主導向法治保障下的公民普遍參與轉變,要求在沒有政治權威的背景下,依靠制度保障與權力制衡的體制性改革促進中國特色社會主義制度的發展和完善。

      黨的領導對于改革開放的順利進行和取得成功是實踐一再證明必須堅持絕不可動搖的真理。實現由權力主導型改革向依法推進改革轉變,堅持黨對改革開放的領導是題中應有之意。要堅持黨總攬全局、協調各方的原則,在黨的領導下,協調各種社會力量,依法推進改革。但各級黨組織也要隨著改革的深化和形勢的變化,不斷改進領導改革的方式方法,增強對改革的領導力,要在引導改革的方向上發揮重大作用,避免那種把黨組織作為行政機構承擔沒完沒了的改革中的具體事務的做法。我們講過去采取的是權力主導型改革,還包含了因黨政不分,一些黨組織的權力直接延伸到行政領域實際上直接行使行政權,采用與政府沒有什么區別的行政手段和方法推進改革。那樣的做法,表面看上去是加強黨的領導,實際上使黨陷于具體事務放棄對大方向大原則的把握和指引,從而削弱了黨對改革的領導。鄧小平說: “過去在中央和地方之間,分過幾次權,但每次都沒有涉及黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題。”[8]這一問題也需要在深化改革中加以解決。

      (侯水平,四川省社會科學院研究員,四川成都 610071。)

      注釋:

      ① 據專家分析, 經過30年的改革開放, 權力部門仍掌控著全社會63.86%的公共資源并以行政方式分配。參見伏玉林《減少權力對經濟的過度干預與控制》, 《學習時報》第454期。

      ②2004年3月, 國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》, 提出“經過十年左右堅持不懈的努力, 基本實現建設法治政府的目標。”黨十七大報告提出了建設服務型政府的要求。

      [參考文獻]

      [1]馬翠軍.行政改革的邏輯思考[J].讀書,2008,(4).

      [2][7]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2007-10-16.

      [3][5]中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報[N].四川日報,2008-10-13.

      [4]李德貴.改革開放30年綜述[J].現代農業科學,2008,(5): 127-128.

      [6]江澤民.高舉鄧小平理論偉大旗幟,把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告[N].人民日報,1997-09-13.

      [8]鄧小平文選:第2卷[M].人民出版社,1994.329.


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      2018年12月18日 09:38
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