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      經濟研究 理論研究

      國企改革的制度基礎與主攻方向

      沈華

      2018年12月21日 02:57

      項安波
      《中國經濟報告》2018年第7期

      新一輪國企改革需要攻堅克難,任務仍然繁重而艱巨,必須展開緊抓時間窗口的主動式改革,不能錯失時機而淪為危機倒逼型的被動式改革,需要凝聚共識、聚焦目標,邁出實質性步伐。

        1.新一輪國企改革的目標、制度基礎與主攻方向。新一輪國企改革需要適應已經發生重大變化的新的經濟環境:一是中國經濟進入了發展新階段,增長方式轉型和經濟結構變化,要求作為微觀基礎的企業結構相應調整,國有企業的功能定位和國有資本的布局結構等需要作出適應性調整。二是在國有企業規模實力快速擴張的同時,中國已經成長起來一批充滿活力、增長強勁的民營企業,各種類型企業之間公平競爭已成必然要求。三是作為受托人的政府,對內堅持“兩個都是”和“兩個毫不動搖”,對外更積極地參與全球經濟治理,對國資、國企有新的要求和期望;作為終極所有者的全體公民,對國有資本的“全民所有、全民共享”有新的期待。四是包括國企在內的中國企業在加快國際化進程,中國必須適應和參與制定相關國際規則。

        有鑒于此,國企改革的目標不能就國企而論國企、就國資而論國資,不能僅僅局限于國資、國企的本位目標,而應以“三個有利于”為標準,以提升國民經濟整體效率和國家經濟競爭力為目標,以提升國有資本效率、增強國有企業活力為中心,構建國民共進、協調發展的經濟格局,在推動經濟增長與轉型、促進社會和諧與文明進步中發揮更加積極的作用。

        要實現這一目標,新一輪國企改革需要完善一個制度基礎、聚焦兩個主攻方向:構建系統、明確的國家所有權政策體系,為深化國企改革提供更完善的制度基礎;將“以發展混合所有制經濟促進國有企業轉變經營機制,以管資本為主完善國有資本管理體制”作為兩個主攻方向。“管資本”為發展混合所有制經濟提供了條件,發展混合所有制經濟對“管資本”提出了能力要求。兩者交互影響,并且都要求構建更清晰的政企關系、更良性互動的“國民”關系,因此,又都與國家所有權政策密切相關。

        2.構建更系統、更明確的國家所有權政策體系。國家所有權政策是指國家作為所有者,關于國家出資和國有企業的公共政策,說明國家投資興辦企業或出資的目標、功能、作用和領域,明確國有企業的治理方針和實施方式,明確處理國有企業與其他企業關系的基本規則,是與國資、國企相關的重要的基礎性政策。中國已制定了與國家所有權相關的一系列政策,但問題是這些政策散布在各個部門、不同層級的制度體系中,缺乏系統性和明確性。

        系統、明確且具有指導性和可操作性的國家所有權政策,是頂層設計的重要內容,也是深化國有企業改革必要的制度基礎。在中國經濟發展進入新階段之際,需要促進國有企業與其他類型企業的相互理解和互動,增進國民對國資、國企的認知和認同。為了使“國家”能作為知情、積極的所有者行事,政府有必要系統梳理并公布清晰一致的所有權政策,明確國家所有權目標以及如何實施所有權政策,國家如何在國有企業公司治理中發揮作用、如何保障國有企業公司治理的專業化和有效性,并以信息透明和問責等方式貫徹落實。

        因此,需要將目前分散的國家所有權政策系統化,結合財稅政策、競爭政策和產業政策等公共政策,系統闡述關于國資、國企的功能、分布,從根本上理順國家與國企的關系,明確如何處理國有資本與非國有資本、國有企業與非國有企業的關系等重大問題。明確關于國家出資和國有資本運作的國家所有權政策,也有利于國企擺脫不當干預,促進自身的改革發展。

        首先,國家所有權政策作為高階位的公共政策,基本依據是公司法和企業國有資產法,主要按資本規則作為,分為總體政策和具體政策兩個層面,包括政策目標和工具手段兩個方面。包括:一是明確提出國家作為所有者的總體目標,包括設定所有權機構和國有資本的目標。總體目標還可以分解,并可以具體到按行業分類提出。二是明確所有權機構的受托責任、主要職能、組織結構及其履行國家所有權權利的主要原則,如明確政府機構內分別履行所有權政策制定、執行和監督職能的部門等。三是營造與民營經濟公平競爭的環境。中國經濟發展到當前階段,國家所有權政策有必要有意識地強調競爭中立。如在處理“國民”關系上,政府秉持中立態度、保證政策中性,確保各種類型企業之間的公平競爭。

        其次,國家所有權政策作為關于國家出資企業的政策,要說明國家出資的領域以及國家出資的方式,明確國家的責任及作用,明確與國有資本相關的重要關系的處理原則,建立國有企業的經營績效評估、審計、報告和信息披露機制,制定并完善國有企業負責人的薪酬制度等。目前這部分內容主要分散于從黨的代表大會報告到相關部委制定的文件等不同層面之中,有必要做一次系統的梳理、整合和完善。

        第三,除了整理形成系統化的國家所有權政策體系外,還需要構建促使國家所有權政策不斷完善、有效實施的組織體系,完善保障國家所有權政策得以有效實施的法律體系。

        此外,國家所有權政策還可以成為政府保持公共溝通的有效工具,通過建立國有資本國家報告制度和完善國有企業信息披露制度等,使公司、市場和公眾明確了解國家作為所有者的戰略目標及長期承諾,了解國有資本整體經營狀況、經營決算和收益分配等情況。

        3.構建重視投資收益的國有資本管理體制。完善國資管理體制,目標之一是為國有經濟可持續發展提供可持續的國有資本投資收益,并成為公共財政的補充來源;其二是利用資本的流動性實現國有經濟的有序進退和布局結構優化調整。這要求淡化國有資本的“工具”和“抓手”功能,強化國有經營性資本的收益性功能,做強做優做大國有資本。

        完善國資管理體制的首要問題或者前提條件是國有資產監管機構轉變職能和轉換管理方式,為提升國有資本效率和釋放國有企業活力創造基本環境。某種意義上說,當前深化國有企業改革的主要對象已經不僅僅是國有企業,還包括國有資本及其之后的黨政機構。就國資監管機構而言,一方面,需要將與所有權政策制定及其他公共管理相關的職能移交給其他相關政府部門,擺脫“股東加公共管理者”雙重角色于一身的定位,以便更為純粹地履行出資人代表和所有權執行機構的職責;另一方面,適應“管資本”的要求,調整組織結構和人員結構,提升管資本能力,從偏重于行政化管理轉向以市場化管理為主。從更長遠考慮,可向具有獨立民商法主體地位的公司制、市場化出資人機構轉型。此外,國資管理體制改革的節奏和力度,不能取決于作為所有權政策執行機構的國資監管機構,而應由所有權政策制定機構來主導相關的政策制定和方案設計。

        有必要同時均等地進行間接和直接兩種國有資本授權經營模式試點。間接授權指由國資監管機構授權國有資本投資、運營公司履行部分出資人職責,這有利于弱化直接干預和強化監督;直接授權指由政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責,這有利于簡化層級、提高效率。兩者各有利弊。目前的國企改革偏重于間接授權,忽視了直接授權。同時均等地進行間接和直接兩種國有資本授權經營模式試點,有助于引入制度競爭,使得試點成為有競爭、能比較、可評估的“賽馬機制”,有利于將來在更大范圍內擇優推廣成功模式和先進經驗,或者更有針對性地分類選擇合適的授權經營模式,具有現實價值和政策意義。在實踐中,一些地方的一級國企數量在20~30家左右,具備了探索直接授權的條件,個別地區已經開始直接授權試點。當然,我們也發現,對一些已經基本實現了整體上市的國有企業,再進行國有資本投資、運營公司試點,要么對其直接授權,要么徹底實現整體上市,可能才更有改革意義。

        構建以財務硬約束為核心的國有資本委托代理體制。首先,明確國有資本委托代理的首要目標,是提高國有資本投資收益和經營效率,這要求降低委托代理成本、提供有效激勵約束。其次,可將國有資本分類管理,如分為商業和公益兩類。再次,建立國有資本委托代理的財務制度和法律制度,形成有法律保障、可追溯產權責任的委托代理關系,實現產權制度所要求的“權責明確”。最后,重構績效評價體系和作為考核依據的財務指標體系,新的財務指標體系以股東回報率為核心,盡可能簡單、直觀但能形成財務硬約束;考核周期應適應資本“募投管退”規律性特征,更加注重中長期績效表現。總之,構建國有資本委托代理體制,要以財務約束為主線、以提高透明度為基礎,重點是強化國有股東權益保護、防范可能的權能失控風險,關鍵是保持一定壓力下的動力可持續性。

        創新委托代理關系。首先,基于國有資本投資、運營公司這類公司制、市場化的出資人機構,構建基于市場化原則的委托代理關系,這是完善國資管理體系和實現“以管資本為主”的核心環節。其次,黨政系統依附于國有資本的行政委托代理關系到“兩類公司”為止,自此以下轉換為市場化的經濟委托代理關系。最后,“兩類公司”既要實現從行政委托到經濟委托的轉換,又要體現國有資本的資本性和公共性這雙重屬性,還要實現政資分開和政企分開的“雙重隔離”,保證“兩類公司”具有管資本的專業能力和主動性。

        在高于實體企業的層面建立、完善國有資本布局政策和動態調整機制。這方面的工作包括與國家發展戰略和產業政策相結合來調整國有資本布局和流動,規范政府對國有企業資本金調整機制,構建國有資本特殊股管理制度等。當前階段,在一般競爭領域,國有資本應更多地提倡“搭混合所有制企業便車”,不追求控股權;發揮國有資本強調規范、重視社會效益的作用,利用民營資本機制靈活、重視財務效益的優勢。國有資本重點投向十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所明確的重要行業和關鍵領域,服務國家戰略目標、體現國家意志。在民生與公益領域,國有資本要加大投入,發揮克服市場失靈作用,體現“全民所有、全民共享”屬性。

        完善國有資本經營預算制度,進一步推動國有資本經營預算與公共預算的有機銜接,改善經營預算收入結構和支出結構。國有資本收益上交階段要體現國有股東權益,國有資本收益支出階段要更加體現國有資本公共屬性,如在國有資本經營預算支出項中設立專項用于保障和改善民生,體現國有資本全民所有、收益全民共享。

        4.混合所有制經濟是主動改革的必然結果和發展趨勢。混改試點開始發揮以點促面的作用,具備了戰略性展開的基礎。實踐表明,混合所有制企業是整合不同所有制優勢而形成的具有新機制的全新企業,對體制也有新要求,將成為國有經濟的主要存在形式。

        混改要戰略性展開,首先,要解決認識問題。30多年的探索表明,中國發展混合所有制經濟不是一種過渡性措施或短期行為,也不是不得已而為之,而是主動改革、積極推動的必然結果和發展趨勢。建議以“兩個毫不動搖”為導向,實現國民經濟協調發展和國民共進、互利共贏為重點,加強混改輿論宣傳、政策解讀,闡明目標方向和重要意義,引導地方政府和各類企業對混改加深理解,提升認識、消除顧慮,將混合所有制經濟作為中國特色社會主義經濟的重要體現和重要內容。

        其次,要推動混改相關配套政策的及時跟進。以“不因推進改革增加企業負擔”為原則,推動土地處置、債務核銷、資產評估、資質變更等相關配套政策的跟進與完善,明確實施細則;及時清理已經過期或不適應新形勢而需要調整的相關政策。

        再次,發展混合所有制經濟有多種形式,包括從企業和項目不同層面采用多種方式推進,既包括在企業層面推進雙向式進入、股權所有制性質多元化的混合所有制改革,也包括在基礎設施建設等領域的PPP等。

        最后,明確混改的根本目標是促企業轉換機制。企業混改之后應及時改制。一是在推動股權多元化和優化股權結構的基礎上,完善治理結構、健全公司治理,促進國有企業轉變經營機制。二是重構國有資本出資人代表機構與混合所有制企業的關系,國有股東應以公司治理為渠道、以派出專職股權董事為手段,按市場化方式履職行權,實現國有股東人格化,做積極股東,但不干預混改后企業的日常經營。三是在符合條件的混合所有制企業,通過員工持股實現企業與骨干員工的利益和風險綁定,使最關心企業效益、了解內部信息的利益相關者成為股東。四是持續跟蹤與支持混改后的企業發展,促進轉機制落實到位。五是實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展,使轉機制能產生實際成效。此外,由于國有企業經營機制的轉變必然涉及國有資本管理體制的完善,這就要求國有資本管理體制改革先行,為深化國企改革優化環境、創造條件。

        國企改革已經進入攻堅階段,需要重點突破,也需要配套跟進。因此,國企改革要取得實質性進展,還需相關改革配套措施的跟進與匹配,如加快推進壟斷行業體制改革、完善信息披露制度、釋放人的積極性等等。此外,還需要完善國企改革的推進方式,協調好頂層設計與基層探索、中央與地方、立新與廢舊之間的關系,推動改革方案落地。



      作者簡介:項安波,國務院發展研究中心企業研究所研究員


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      2018年12月21日 10:58
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