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      社會研究 理論研究

      社區技術治理的神話:政府項目管理與社工服務的困境

      沈華

      2018年12月13日 09:20

      黎熙元
      《蘭州大學學報:社會科學版》2018年第3期

      一、問題的提出

         政府購買社會服務是中國創新社會管理方式的一項舉措。全國各地的實施方式和實施場域不同,但是,社區無疑是社會服務的主要區域。各級政府意圖把社工的專業技能引入到城市社區,借用社工專業技術來加強和提升社區居民服務。為此,早在1990年代,民政部已經確定,城市街道辦事處和社區居委會的工作人員當中社會工作者要占一定比例。進入21世紀以后,一些城市試行政府購買社會服務,通過購買項目、購買崗位等方式引入職業社工從事社區服務。廣州市是較早把政府購買社工服務作為城市社區治理的創新方式的地區,其特點是市、區二級財政出資,區民政局和街道辦事處(或社區居委會)作為購買服務的甲、乙方,使用項目管理方式購買社工服務,參照政府采購規則,對項目招標、社會服務數量和質量要求、社區服務中心的工作人員配備、項目評估等方面制定細致的規定。承接項目的社工組織以派出社工團隊承辦社區服務中心,以乙方轄區(社區)內的居民為服務對象,按政府購買合約的要求提供服務。這種模式兼備政府、社會組織、社區居民多元參與的治理目標和基層居民社會服務專業化的技術目標。在政府購買服務的近十年間,廣州市社區服務總量顯著增加,社會組織大量涌現并發揮積極作用,培養和匯聚了實力全國最強的職業社工隊伍,城市居民逐漸認識到非營利組織和社工、義工的角色、能力與作用,積極參與到公益事業之中。廣州市家庭綜合服務中心的經驗也成為國內城市治理的標尺。雖然政府實施項目管理和社工機構提供社區服務都不遺余力,但是兩者卻存在運作機制的內在矛盾,削弱了社區技術治理的效用。本文將基于對廣州市不同街道和社區的主管領導、社工組織及其運作的家庭綜合服務中心和社區居民的調查資料,從組織社會學的理論視角來分析這個內在矛盾的因果邏輯。

         二、文獻回顧與理論視角

         治理指有政府、非政府組織和公民共同參與的公共事務管理過程[1]。在經濟全球化、福利國家制度改革過程中,這種多方參與的治理理念逐漸被西方社會普遍贊同而成為各層次行政權力的合法性基礎,社區治理也不例外。大規模的城市化曾經使社區失落[2-3],城市公共事務管理權集中于市政府或市議會。而邁向21世紀社區作為地方居民共同體再度成為公眾關注熱點,城市公共事務管理權下沉到社區,行政人(或選任議員)、居民(公民)、從事公共服務的專職人員(包括專家)共同組成協商式的多元治理關系[4]。

         治理方式的改變必定導致新觀念和新制度生成,對組織行為產生影響,治理轉型構成了社會組織發展的最重要的制度情境。社區治理強調多元復合主體在社區情境中的互動以及參與社區公共事務的過程。改革以來,中國的國家治理模式發生了顯著的變化——從總體性支配轉向技術性治理[5]。一方面,不斷推進政府職能轉移,發展社會組織,推動社會和公眾參與到城市基層治理當中;另一方面,政府在各層面的行政管理當中不僅僅依賴其已獲授權的權威,而且也不斷依賴其改進的程序和技術。這被稱為技術性治理,通過各種平臺、各種工具對社區進行管控,掌握社區動態。

         這種技術治理深刻影響了社會組織的發展與社會服務的供給,近年來在社區層面上體現為政府購買社會服務與社區社會組織的發展。社區中的政府購買社工服務正是這種技術性治理的產物。社區的政府購買社工服務至少體現了兩個最重要的技術特性。其一是通過社工專業技術服務來完善社區治理。和所有西方國家不同,中國自1949年以后就建構并不斷強化基層政權結構,街道辦事處作為政府派出機構實施城市基層行政管理,社區居委會作為居民自治組織代表機構輔助街道辦事處實施居民事務管理。這兩類工作人員即使身份在法律性質上有所不同,由于他們在社區的角色相似,他們能夠處理的居民事務、能夠解決的問題也是相近的。社工,尤其是從高等院校畢業的社工所具有的專業知識和專業能力和街—居工作人員不同,他們認識問題角度和解決問題的方法通常基于專業知識。隨著城市化和改革開放不斷深化,社區中浮現的問題也趨于復雜化和多元化。政府購買社工服務的目標是借助社工的專業能力和非政府立場來解決社區中政府難以解決的問題。其二是政府采用項目管理的方式購買社工服務。購買服務的支出納入公共財政預算,政府就要問責,保證購買支出使用合理。對于政府而言,項目管理是最清晰、易行的方法,對項目運作流程、評估指標制訂的越細致,程序的合法性和開支的合理性就越有保障。

         這些制度環境對社會組織結構及社會組織的發展有著深刻的影響。環境的壓力導致了組織在派生結構上趨同、同時組織派生結構與內部運作結構分離。對于接受政府資助的非營利組織,政府在提供財政支持的同時也提出各種制度化的要求,組織為了獲得資助,派生出各種應對政府制度化要求的結構,這種派生的“制度化”結構與組織原本的目標以及運作的需要沒有關系。這種非營利組織雙重結構并存體現了制度化環境——即行政程序化運作對于非營利組織的生存有如“儀式與神話”[6]。制度環境的要求與非營利組織原本的運作往往不相符甚至相沖突,組織遵從自身運作的效率要求則可能忽視了制度環境的要求,導致它在政府的認受性下降。而重視制度環境的要求則往往會和組織的內部生產爭奪資源,影響組織貫徹自身的宗旨和生產效率。這種“合法性機制”的作用使組織不得不經常在應付制度環境壓力和維持自主運作兩者之間做出取舍或妥協。合法性機制對組織行為的影響可以分別從強意義和弱意義兩個不同的層面來討論,強意義的合法性機制是指制度塑造組織行為和形式,組織沒有選擇性;弱意義的合法性機制指制度通過影響資源分配或激勵方式來影響組織行為[7]。承接政府購買項目的社工團隊也需要承受政府標準化行政制度的壓力。對很多組織來說,政府的認受性甚至是生死攸關的,對機構中的社工團隊來說則是“飯碗”攸關的。社工團隊在購買合約期內投入大部分人力資源去完成政府指定的各項復雜的行政程序和評核指標,同時只能相應減弱對社工服務投入的人力資源,如此一來,社工的專業能力和服務效果就不能充分顯現。通過購買服務引入社工來改善和提升社區治理的目標逐漸虛化為某種精致的形式,社區技術治理逐漸變成“神話”。

         因此,本文從社區治理轉型的情境入手,分析政府購買服務制度下社會組織發展與社會服務供給問題。在多方面的制度和組織互動下,社會服務陷入困境之中,導致社區技術治理的失敗。政府購買社會服務和社會組織參與治理兩者在中國都是新的改革試驗,既無成熟的購買服務模式可循,也無高質素的社會組織可依,因此在實踐中政府的目標與制度和社會組織與社工專業界兩者處于持續互動變化中,并由此探索社區技術治理的可行道路。這個討論對理論的意義是追尋合法機制強作用下組織行為的變異及其后果。

         三、技術治理與政府購買社工服務制度的確立

         由于參照了國家關于政府購買商品和服務相關規定,各城市的購買制度都包括相同的行政程序:項目公開招標、簽訂包含具體指標的服務合約、第三方評估、標準化財務核算和審計規則等。具有城市特色的制度規定,例如,設定項目中期、末期評估,過程評估(突擊檢查),社工機構資質(A級)評比,財務檢查;街道(居委)作為第二發包方對社工機構具有承包決定權和業務指導權等。

         相比其他類型的政府購買制度,政府購買社工服務制度更加規則復雜而細致,廣州市對機構的基本設置、人力資源和薪酬水平、服務內容和指標等都有具體清晰的規定。根據《中共廣州市委廣州市人民政府辦公廳關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》(穗辦[2011]22號)和《中共廣州市委廣州市人民政府辦公廳關于加快推進社會工作及其人員隊伍發展的意見》(穗辦[2010]12號)等指導性文件,區民政局制定并向轄下街道辦事處發出《關于進一步做好2015-2017年度家庭綜合服務中心招標工作的通知》,當中規定了招標流程、工時計算標準、招標門檻,三項規定各有附件,內容包括列明各項指標的Excel表格和相關說明。街道辦事處作為第二購買方可以依據市、區相關文件檢查承接機構關于家庭綜合服務中心服務的合約是否符合標準。同時發出的相關制度文件還有“關于做好家庭綜合服務中心承接機構交接的通知”(針對7個需要更換承接項目社工機構的服務中心制定相關事項,如服務中心資產交接等)和“關于家庭綜合服務中心簽約的通知”(規定簽約時間、簽約要求)。

         這個區民政局規定的服務內容和標準分為購買方指定服務和團隊自選服務兩個部分,以工時計算。購買方指定服務指標占承辦團隊需要完成總工時的65%,包括:1)個案90個;2)興趣小組20個,至少完成160次(比2013-2015年簽約期的300次下調近半);3)專業小組20個,活動要求至少完成180次;4)每個服務領域每年至少進行4次調研,每個社工每周至少有半天進行調研工作(同時35%工時的自選服務中不設調研項目);5)按市民政局的統一規定,社工每人每年的培訓不得小于90小時,每人每年督導98小時(包括個人督導和團體督導),會議時間每人每年98小時;6)至少探訪3360戶,其中80%入戶探訪(共為2688次),20%電話探訪(672次);7)每年1次大型活動。機構自選服務占服務總時數的35%,要求自選服務內容切合社區居民遇到的最主要和最需要解決的問題,設計有特色、有亮點,顯示社會工作的專業性。合約中需要列明自選服務的指標系列和數量標準。

         政府以購買社工服務的方式實施社區技術治理通過兩種技術路徑來落實。

         (一)程序標準化和指標精細化

         1.實施過程規范化。區政府在每個簽約年度提早發出工作通知和工作指引,當中列明實施路徑、流程和要求,區民政局和街道辦事處作為第一、第二購買方應該承擔的工作事項等等;之后進入續約程序,審查承辦組織的素質評估結果及其營運團隊的服務評估結論,雖然符合續約條件的組織也可直接續約,但多數項目一般都會重新招標,即使參加投標并中標的是相同組織。這種固定的公開招標方法,通常能夠保障購買方選擇符合自己意圖的承接項目的組織,同時由于程序標準化而不會受到質疑。承接組織的變更涉及家庭綜合服務中心資產和相關資料的交接,也需要制定規則使處理標準化。于是,政府購買社工服務從試行到推行期間,制定和公布的制度規章越來越多。作為第一購買方的區民政局除了轉發并執行省、市相關指導性文件和規章之外,還需要制定自己轄區的實施規則;充分顯示出政府對購買服務進行規范化運作的強烈要求。

         2.服務要求數量化,指標專業化。社工的服務量折算為工時,通過這種由企業創造出來的精確計算方法,把原本難以計算的個人服務量化出來。合約條款不但規定了服務領域,還清楚列出運用各種服務需要達到的數量指標。為了凸顯其專業性質,這些指標還使用了社會工作專業詞匯,如興趣小組、專業小組、個案、家訪等。廣州市的單個綜合項目購買額較大,其服務要求也較多。

         (二)第三方評估

         對社工組織的社區服務效果,政府購買社工服務項目實行第三方評估制度。評估方通常是社工協會或者評估機構。評估方根據政府與社工機構簽訂的服務購買合約列出一系列指標,組織的專家團隊在家庭綜合服務中心進行實地考察和訪談之后對指標打分,根據綜合評分得出社工機構的服務績效結果。

         2015年制定的《廣州市家庭綜合服務中心項目評估與監督、統籌指導服務工作手冊》中確定的評估領域包括:1)機構評估。總體評價評估,主要包括社區服務情況評價;運營管理(中心人力資源情況、中心基礎運營、中心六項權益保障、中心溝通機制);各領域服務質量(青少年、家庭、長者、其他服務);購買方滿意度、服務對象滿意度,社區專案評估。2)財務評估。根據廣州市財政局財政資金使用的要求,必須對項目財務使用情況進行單獨評估。財務評估實行一票否決制。

         第三方評估原本是為避免利益沖突,保障公正、公平性而訂立的方式。在西方國家,第三方評估多運用于財務審查和大型工程驗收等項目。政府購買社工服務項目全部采用第三方評估的方式,由專業評估機構組織相關專業人士團隊進行。評估團隊按照已頒布的評估指引、結合購買合約要求,將需要考查的內容進行指標化,通過打分計算出評估結果。由于不同家庭綜合服務中心的評估團隊不同,因此這種評估方式并不能增強政府的公信力,也不能增加社工組織競爭的公平性,而是通過專業評估引導和約束社工組織,增強項目本身的專業性。

         評估是政府實施基層技術治理的重要方式。不但服務項目需要評估,承接項目的社工組織和民辦非企業也需要通過政府指定的評估。只有評估結果達到3A級或以上的社會組織才有資格參與承接政府購買服務項目投標。近年各城市的家庭綜合服務中心項目評估開始標準化,評估指標也進一步精細化。2015年廣州市實施家庭綜合服務中心項目評估統一標準,分為中期、末期評估,分為總體服務評價、各領域服務質量評價、運營管理評價、購買方滿意度與服務對象滿意度五個部分共15個二級指標、52個三級指標考核。為通過評估來強化服務的專業性與績效管理,評估標準均由市民政局和社會工作協會聯合擬定,整體框架對項目的總體評價,包括場地管理、人力資源管理、服務管理和財務管理等方面,對服務績效的評價采用PDER評價體系即分計劃、過程、成效、結果四部分。

         四、社會組織行為方式與技術治理變形

         在政府精細化的技術管理規制下,社工機構承辦的家庭綜合服務中心需要建立一套內部結構,以符合各項技術指標的要求。家庭綜合服務中心還需要調配足夠人力來應對各種評估、評比和檢查。服務中心越致力于應付政府購買制度,其工作成果與社工服務的專業目標距離越遠。

         (一)家庭綜合服務中心的技術結構轉變

         按照政府購買合約,每個家庭綜合服務中心項目都需要單獨評估,于是每個中心需要因應評估的要求來批安排人力。組織調查資料反映,財務是最重要的評估項目,財務評估的結果能夠直接決定合約的存亡;中心必須小心處理每一筆收支及其票據,盡量符合國家財稅制度的要求;于是每個中心都要指定專人管理。項目規模較小的中心全職工作人員少,財務工作就要由社工兼任。服務是總體評估的最重要部分,各城市的評估打分表中對服務需求調研、服務過程和成效都有詳盡的測量指標。但在實際運作中,服務過程和成效大多不能在評估團隊對中心進行實地評估時呈現出來,評估團隊實際上看到的只能是個案和活動的文字記錄。服務產生的大量文案在跟蹤服務、督導、自評、稽查或抽查、第三方評估等不同階段不斷需要翻查并添加文字和批示。家庭綜合服務中心的文檔遠不止服務文案,還有會議記錄、人事檔案、內部管理制度檔案等等。為了在檢查和評估時能夠準確提供資料,家庭綜合服務中心也需要指定專人負責文檔管理。

         街道辦事處為購買方,社工團隊的工作計劃、目標和資源支持都需要和街道辦事處、社區居委會溝通,由于關乎續約與否,社工團隊基本上都認為獲得街道辦事處、社區居委會的認同是最重要的工作之一,有些團隊會指定人員和街道主管以及社區居委會人員一對一溝通,每周匯報、事事匯報,以求和諧相處、長期相處。

         不同街道的家庭綜合服務中心與所在街道辦事處、社區居委會的關系不同,有些是公—私合作(PPPs)關系,服務中心交由社工機構獨立運作;有些是直接領導關系,社工機構由街道辦事處直接成立,領導為街道任命;還有一些類似委托一代理關系。無論關系如何,基于合約規定或者為了和諧相處,家庭綜合服務中心的社工團隊都需要支援街道居委的行政或政治工作,其中有些工作如扶貧、就業、互助等可算社工專業范疇,有些工作如垃圾分類、黨團活動、網格化管理等則與社工專業能力無關。街居向有“上頭千條線、下面一根針”的問題,幾乎所有社區中心都反映,當街道辦事處、社區居委會難以顧全所有工作時,往往要求社工團隊支援,占用社工團隊的人力資源。

         (二)社工的角色轉變

         為了完成并延續政府購買合約,承辦家庭綜合服務中心的社工團隊日常工作有兩大項:一是書寫一般服務項目文案,基本內容包括:服務對象的資料和問題描述、專業判斷、解決方案設計、實施過程、服務結果、督導意見、小組建議等。二是書寫重要服務項目文案,基本內容包括:社區描述、服務需求調查分析、項目目標及計劃、實施過程、成效與經驗、不足與反思等項;中、末期自評報告要求對全部服務項目做出總體概述,列舉特色,經驗與不足等等。若以前面列舉的廣州市某區家庭綜合服務中心合約要求的服務指標計算,若每個個案、每項活動都有文案記錄,半年中期、一年末期評估,則每年一個家庭綜合服務中心需要寫的大小文案愈千,而最大的社工團隊額定人數只有20人。難怪許多“前線”社工抱怨“社工”變為名副其實的“寫工”。

         筆者在調查中發現,在一般城鄉居民看來,社工在社區中的角色和作用與街鎮、村居的角色沒有什么差別,兩者都在同一個地方做類似的事;或者,社工就是街鎮聘請的幫工。問及社區里舉辦的一些活動時,居民一般都認為是居委辦的,以為居委和社工的工作差不多,把兩者混為一談。基于同樣思路,居民認為生活出現問題找社工沒有用,如果自己、政府都解決不了,社工更加解決不了。社區中那些原本不參與街道、居委活動的人也不會參與社工組織的活動。居民的認知反映出,社工與政府基層組織存在功能角色混淆。由于家庭綜合服務中心的社工經常協助街居工作,而這些工作與社工專業服務無關,社工的專業能力無從發揮,也不能在工作中成長。同時,如果疏遠政府的居民也疏遠社工,那么社工就無助于解決政府難以解決的問題。政府購買社工服務的本意是引入社工開展社區服務以解決政府難以解決的問題,但當前社區服務陷入這樣的困境:街居干部抱怨社工的工作成效還比不上社區居委會或網格員,社工則抱怨街居干部行政指令太多讓社工無法開展專業服務。

         (三)專業服務虛化

         當前政府購買社工服務項目管理基本上是采用指標化和數量化的評估方式,這種方式因為清晰明確而貌似更合理。但量化指標在實際運作中卻會變成鼓勵形式而不是實質。在這些量化指標的指引下,社工的專業服務在某種程度上轉變為大堆文書、活動與會議,而不是最大限度地解決邊緣危困居民的問題。在一些家庭綜合服務中心,完成指標、評估達標、滿足街居行政要求成為社工團隊的首要任務,為此寧愿舍棄組織使命、專業特長與創新能力及其培養。政府購買服務合約的金額依據政府頒布的社工薪酬指引和社工團隊的額定人數為計算基礎,導致承辦項目的社工薪酬水平不能變動,團隊內部失去激勵機制,導致有經驗的社工(而不是初入職的社工)流失最快最多,團隊專業服務能力不能提升。基于政府的社會服務職能轉為社會組織承接的宗旨,各城市的相關制度都規定,政府購買服務的簽約方必須是3A社會服務(社工)組織,由組織派出社工團隊運作家庭綜合服務中心,這樣一個社會組織就有可能承接多個項目。制度延續數年逐漸培養出一些擅長和政府溝通、應付指標考核的大型社會服務組織,生成某種“壟斷”,導致公開投標失去實質意義、專業服務更趨形式化;也使本來已經滯后的社工職業化和社會服務的專業化進程更加緩慢。

         由于家庭綜合服務中心所在地通常是街道辦事處指定的,許多服務中心在位置上都有個特點:位于社區居委會或社區辦事大廳的旁邊,門牌標示著勞動保障辦事廳等街道的辦事機構,家庭綜合服務中心的門牌放在最后。因此,大部分居民對于服務中心的印象是“辦證部門”,“平時沒有事兒是不會往中心去的”。居民這種觀感反映出家庭綜合服務中心的空間選點比決策者所設想的更加重要。當前的政府購買社工服務項目,大都由市、區在財政上支持,街、居在硬件上配合。街、居基于可控資源(房屋)以及便利性的考慮,往往會簡單地把家庭綜合服務中心安置在原有的街居辦公大樓內,或者附近,與其他基層政府部門的辦公地點重疊。由于與其他辦公部門設點于同一座大樓,往往有共同的物業管理、出入規則和時間,可能還有公共空間的使用規則,服務中心不能依據服務的特點需求來設計、使用空間。這種空間設置可能直接造成或者深化了居民觀念中社工與政府人員角色混淆、社工服務等同于街居公共管理的錯覺。這是很多服務中心缺乏“人氣”、居民對社工和居委組織的社區活動參與度很低的原因。

         家庭綜合服務中心主要形式是開辟一個固定空間、坐等社區居民上門求助、接受服務。居民訪談當中幾乎極少人反映自己在家中、在服務中心以外的公共活動地點見到社工。社工服務的對象是弱勢群體、問題群體。發現和關懷弱勢群體從而把他們帶回社會生活是社工的專業目標,因此,送“上門服務”應該是社工工作的基本方式。而固定的服務中心只是為了便于搞活動、以及便于社工機構開會、存放文書而設立的空間。但是,由于基層政府比較重視政績的可視性,往往喜歡使用設點、掛牌的方式來宣示政府引入社工服務;社工和服務機構往往也會考慮自身工作便利、迎合基層政府的要求,而把主要工作項目安排在服務中心舉行,于是送“上門服務”就轉變為等“上門服務”。這是社工“官僚化”、社工服務“部門化”的初級特征,不但不符合政府把社工服務引入社區的初衷,也背離了社工的專業理念。

         五、研究結論

         可見,社會組織發展和社會服務供給嵌入于技術治理轉型過程中,反過來又形塑了技術治理,導致技術治理的失效。從政策實踐來看,政府通過購買方式把社工服務引入社區,是完善社區治理的創新性舉措,影響重大而且深遠,其對于社會組織的發展也產生了積極的推動作用。對于社會服務組織來說,完成政府合約、達到評估指標要求是必需的。但當政府的項目管理過分追求量化指標、第三方評估等技術性手段時,這些技術手段會把承辦項目的社工團隊緊緊捆綁起來,使社工團隊忙于應付而影響了對專業服務的投入,而導致原有治理目標的虛化。

         這可以從組織社會學的視角得到解釋。社會組織在發展過程中受到合法性機制的影響,社會組織受制度環境的壓力,驅使其生成“作為儀式與神話的正式結構”。但是,合法性機制的強弱不同,社會組織的反應也不同。本文的實證資料顯示,當合法性作用太強時,作為“儀式”的結構會取代其他而成為社會組織的實際運作結構。而且,如果社會組織具有多重合法性,來源于政府的合法性與來源于專業的合法性兩者之間會產生沖突,其壓力會從組織層面下移到組織成員。我們從政府購買服務的項目管理和社會組織的社區服務兩者的互動當中可以觀察到,政府的購買制度雖然尚未成為社會服務組織強迫性機制,但購買合約仍然具有強大的利益誘導力,社會服務組織對政府合約的依賴性越高,服從項目管理的自覺性越強,其專業服務的自主性和服務素質的自我要求相應減弱。于是社會服務的專業性讓位于政府項目管理的合法性。從治理理論來說,治理技術有多種,當程序和指標被過分強調時,就會置換治理本來的目標。

         從政府治理城市社區的過程來看,政府的購買服務項目涉及多個主體,政府的項目管理過分追求社會服務組織的技術結構轉變,對社工專業能力的成長和職業認同產生很大的負面作用,反過來更實質地影響專業服務素質。對于政府來說,購買社工服務是大額財政開支,采用項目管理方法以增強行政的合法性和問責性,是正當和必然的。并且,僅就項目管理和項目運作來講,各級政府和社會服務組織乃至社工團隊都已經盡力達成各自的目標和對方的要求。但在這一過程中,不同社會主體也產生了各種“怨氣”:對政府來說是花大錢并未見到預期效果;對社工和社工團隊來說是“有苦無處訴”,對社區居民來說是“多了幾個公家人”。社會服務在技術治理、社會組織發展、專業的服務供給中陷入了困境。在政府技術治理和社工組織維護自身合法性兩者的互動過程中,社區借助社工專業服務以改善治理績效的目標逐漸虛化。


      作者簡介:黎熙元,中山大學粵港澳發展研究院/社會學與人類學學院,廣東 廣州 510275 黎熙元(1963- ),女,廣東廣州人,博士,教授,博士生導師,從事社區和移民研究。


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