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      四川經濟社會發展研究 理論研究

      資源稅改革對四川經濟的影響

      賈玲

      2018年12月06日 03:36

      張 寧
      《經濟論壇》2018年第10期


      資源稅在西方國家屬于綠色生態稅收,在促進資源節約和保護生態環境方面具有不可替代的作用。我國近年來對資源稅收政策采取了一系列的改革措施,凸顯了資源稅在環境保護方面的作用,對資源所屬地區的經濟發展也會有一定的影響。四川是資源開采利用大省,資源稅改革勢必給其經濟發展帶來一定影響,同時也對經濟發展和資源利用提出了相應的要求。

      一、資源稅改革歷程回顧

      (一) 無資源稅階段

      20 世紀 70 年代以前,我國沒有對自然資源開采征收任何形式的稅費,一直處于無償開采無償使用狀態,直到 1982 年 《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》頒布,這種無償開采才結束。

      (二) 第一代資源稅制度

      《中華人民共和國資源稅條例(草案)》 的頒布標志著第一代資源稅制度的開啟。該條例自 1984101日開始實施,征收資源稅的自然資源僅涉及石油、天然氣、煤炭和鐵礦石,其他種類礦產品則暫緩征收資源稅,鹽仍舊征收鹽稅,不包括在資源稅征稅范圍內。這一階段的顯著特征是“稅費并存”。

      3  第二代資源稅制度

      1994 1 1 日開始實施的 《資源稅暫行條例》及《資源稅暫行條例實施明細》是第二代資源稅制度的政策保障。第二代資源稅征稅資源在原油、天然氣、煤炭、鐵礦石的基礎上,將鹽稅并入資源稅,所有的黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦也都列入征稅范圍。“普遍征收、級差調節”是第二代資源稅制度征收的原則。

      (四) 新一輪資源稅改革

      新疆于 2010 6 1 日率先進行資源稅改革,對原油和天然氣的計稅方式由從量定額改為從價定率,稅率定為 5%,拉開了新一輪資源稅改革大幕。2016 年,各種礦產資源補償費被取消,價格調節基金停止征收,地方政府針對礦產資源違規設立的各種收費基金項目也被取締。全國范圍內大多數資源實現了資源稅的從價計征。20167月河北省率先試點開征水資源稅,2017 12 月推廣到全國9省 (市)。201711月出臺了《中華人民共和國資源稅法》征求意見稿,資源稅改革進入修法階段。我國資源稅的變動情況參見表1

      二、四川省資源分布情況

      四川省水、油氣、森林草甸、煤炭、礦產等自然資源豐富。其中,人均水資源量高于全國平均水平;油氣資源以天然氣為主,石油資源儲量很小,天然氣資源遍布于盆地內 12 個地市。截至 2015 年底,四川省森林覆蓋率達 36.02%,高出全國平均值約 14 個百分點。全省已查明的煤炭資源總量為477 億噸,占全國煤炭資源總量的15%。已發現礦產 123 種,探明儲量的達 89 種,其中 45 種在全國名列前五位。其中釩、鈦、硫鐵礦、白堊、水泥配料用礦巖、陶瓷用砂巖、水泥配料用粘土、熔煉水晶、光學螢石、玻璃用脈石英的保有儲量名列全國第一位。可見四川是一個資源儲藏豐富、可供開采資源較多的省份。

      三、資源稅改革對四川省經濟社會發展的影響

      (一) 對資源稅收入的影響

      四川從 2010 12 月開始油氣資源稅的從價計征,因此本文的分析以2011年為界。從圖

      1可以看出,20072010 年,四川省資源稅稅收收入較少,增長緩慢。2011 年油氣資源稅從價計征后,資源稅收入呈爆發式增長, 2011 年達到 21.84 億元,比上年增加 9.01 億元,增長率達到 70.23%。從 2011 年改革開始到 2014 年資源稅收入一直呈現穩定增長趨勢,2015年和2016年略有下降。

      (二) 對地方稅收收入、財政收入的影響

      從圖 2 可知,自 2010 年末實施資源稅改革以來,四川省稅收收入增長明顯,財政收入不斷提高,20062017 年全省財政收入由 850.86 億元增長到 3388.85 億元,增長率達到 298.28%;稅收收入由 628.95 億元增長到 2329.23 億元,增長率達到270.34%,全省經濟實現了快速增長。結合圖1和圖2數據,2010年四川省資源稅收入 12.83 億元,占全省稅收收入的 1.09%,到 2016年,資源稅收入 26.18 億元,占全省稅收收入的1.12%,雖然占比只是小幅增長,但是在經濟高速發展,各種稅收收入均高速增長的時期實屬不易,一定程度上說明資源稅收入增長高于整體稅收收入增長。

      (三) 對能源生產和消費的影響①

      從表 2和圖 3 來看,20072010 年,全省能源生產和能源消費增長迅速,能源生產平均增速達到5.11%,能源消費平均增速更是達到10.24%

      1 20072016年四川省資源稅稅收數據

      資料來源:國家統計局數據庫http://data.stats.gov.cn/

      2 2007~2016年四川省稅收收入、財政收入完成情況

      資料來源:國家統計局數據庫http://data.stats.gov.cn/

       

      2 20072016年四川省能源生產總量、消費總量及增速

       

      2011年資源稅改革以來,雖然能源生產、能源消費總量仍在增長,但增速明顯放緩。2013

      2015 年,能源生產總量出現了連續下降,這反映出資源稅改革對資源開采企業的影響,減緩了資源開采量,對資源的合理利用比較有利。具體來看,2011 年資源稅改革以來,資源消費總量呈先升后降的趨勢,20112013 年資源消費絕對量仍在上升,但上升趨勢減緩,

      20142015 兩個年度消費總量出現下降,這說明資源稅改革對資源消費總量也帶來了一定影響,資源稅負的增加通過價格傳導機制影響了資源的消費總量。

      (四) 對資源產業發展的影響

      新一輪資源稅改革,眾多資源產品都改為從價定率的計稅方式,這導致資源稅直接通過“價內稅”的方式進入到資源產品價格中。資源開采企業為了轉嫁稅負,適當提高了資源產品的銷售價格。資源產品開采帶來的環境成本通過價格機制進行內部化,轉嫁于資源使用企業,進而傳導到產業鏈的中下游各個方面。資源產業中的中小企業由于資源產品價格上漲,企業產品銷售量下降,同時由于技術的限制,資源開采成本無法大幅度降低,資源利用率無法提升,進而企業利潤降低,造成經營困境,最終退出市場。而那些規模較大、資源開采技術先進、資源利用效率高、具有市場定價權的資源開采企業,則會在這場競爭中勝出。同時資源企業利潤的減少也會促使部分企業不得不提高經營管理水平,進行技術改造,提高產能,最終促進行業的良性健康發展。

      (五) 對資源保護的影響

      隨著資源稅改革的推進,一方面擴大了資源稅征稅范圍 (如水資源),使更多的資源產品進入征稅行列,這對資源的保護具有重大意義;另一方面資源稅計征方式的改變導致眾多的資源產品稅負提高,加大了資源產品的開采成本,遏制了企業對資源的破壞性開采,這有助于優質自然資源的保護,資源開采企業不得不想方設法提高資源利用效率。

      3 20072016年四川省財政主要民生支出    單位:萬元

      4 2007~2016年四川省主要民生支出 (單位:萬元)

      資料來源:四川統計年鑒。

      (六) 對民生的影響

      資源稅征收方式和征收范圍的改變導致更多的資源開發收益由企業向政府轉移,政府有更多的稅收收入用于民生支出、生態補償等,解決和人民群眾息息相關的問題,促進了社會的穩定。由表3和圖4可知,四川省地方財政在20072016 年間用于教育、醫療、社會保障及就業方面的民生支出連年增長,住房保障支出在 2015 年較上年有所下降,其他年份均增長明顯。據統計,民生支出 (醫療、教育、住房保障、社會保障及就業支出) 合計金額從2010年的1424.6806億元增長到2016年的3706.5356億元,民生支出占財政支出的比重也從2010年的33.46%增長到46.28%

      四、資源稅進一步改革的建議

      (一) 擴大資源稅征收范圍

      資源稅征稅范圍的擴大可以分步進行。第一步,對森林、草場、灘涂等開征資源稅。盡管在水資源稅試點時已經提出各個省可依據各自情況對森林、草場、灘涂開征資源稅,但到目前為止,沒有一個省付諸實施。2017 年的資源稅法征求意見稿中指出,國務院可以組織開展水等資源稅的改革試點。因此筆者建議,應該像水資源稅改革一樣先選擇某個省做試點 (比如四川這樣森林資源比較豐富的省),然后在總結試點經驗的基礎上進一步擴展到全國。在這個過程中也要配套改革相關的行政性收費政策,使得名目不清的行政性收費統一改為有立法依據的稅收。第二步,進一步擴展到動物資源。針對沒有禁止打撈捕獵的野生動物資源征收資源稅,有效地抑制人類對野生動物資源的過度捕獲,促進經濟和生態的和諧發展。第三步,將資源稅征稅范圍擴展到所有自然資源。

      (二) 一律從價征收資源稅

      2017 年資源稅法征求意見稿中,對石灰巖、其他粘土、砂石 (天然砂、卵石、機制砂石)、地熱、礦泉水、天然鹵水資源,在計稅時可以使用從量計征,也可以從價計征,具體由各省級政府確定計征方式。這仍舊會存在資源稅收收入與資源產品價格不相關,政府無法享受資源產品價格上漲帶來的收益等問題,因此筆者建議應該就所有的資源產品實行從價計征資源稅,對資源稅的計征方式徹底改革。

      (三) 改資源稅為價外稅

      我國從價計征的資源稅一直以來都是價內稅,即按照公式,價內稅= (不含一切稅的價格+價內稅) ×價內稅稅率,這種計算方式雖然一定程度上能夠反映價格和稅金的正向關系,但是對于資源稅納稅人和消費者來說,不能直觀感受到資源稅對資源產品價格的影響,若資源稅像增值稅一樣成為價外稅,則消費者能直觀感受到資源稅變動對資源產品售價的影響,進而影響消費者消費資源產品的行為,提升其資源保護意識。

      五、資源稅改革后四川的發展建議

      (一) 提高資源開采利用技術水平

      資源稅改革的最大動因是因為資源開發導致的生態環境破壞,因此在資源稅改革后,資源富集地區應淘汰資源開采利用中高能耗、高浪費的方式,不斷提高資源開采利用技術水平,提高資源開采和利用的效率,進一步減少資源開采過程中對生態環境的破壞,繼而實現資源開采利用的可持續發展。

      (二) 將資源稅稅收收益用于資源產地

      2016 年資源稅改革后礦產資源稅稅收收入全部劃歸地方財政,并在統一稅政的基礎上賦予地方適當的稅政管理權,因此四川各級政府對資源稅稅收收益應本著原地返還的原則,充分調動資源產地對資源稅征管的積極性,發揮資源產地的能動性,建立資源稅專款專用制度,建立資源稅專用基金,將資源稅稅收收益專用于資源產地的生態補償和民生保障。通過一系列政策的扶持和制度的完善,實現資源產地生態環境和經濟的可持續發展。

      (三) 優化產業結構

      四川長期處于資源產業的上游。以資源城市攀枝花為例,2016 年,攀枝花三次產業結構由

      2015年的3.4:71.4:25.2調整為3.4:70.5:26.1,第二產業比重雖然有所下降,但仍然占比較大,對經濟的拉動作用仍占據絕對優勢。攀枝花作為資源成熟型城市,產業發展的基調應該從粗放型資源開發轉移到資源有效利用,延伸產業鏈條。所以地方政府應在大力開發礦產資源的基礎上,積極推進產業結構調整升級,加快培育一批資源深加工龍頭企業和產業集群,同時把生態農業、環保產業、旅游業等新興和綠色產業作為重要的戰略產業,逐步擴大這些產業的占比,最終實現產業的多元化。

      注釋①能源生產和能源消費總量統計中主要包括原煤、原油、天然氣、水能、核能和其他動能,大多屬于資源稅征稅范圍,因此本文用能源生產、消費總量來替代資源開采和消費總量。

      【作者簡介】 張寧,成都紡織高等專科學校經濟管理學院講師,碩士,研究方向:稅收理論與政策。

      參考文獻

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      [2]王魯寧.資源稅改革對稅收收入結構的影響性分析——以青海省為例[J].青海社會科學,2012,(3):71-73.

      [4]熊振興.基于自然生態空間的中國資源稅費框架改革[J].資源科學,2017,39(5):945-953.

      [5]雷曉琦.2016 年攀枝花市產業結構優化. 四川省人民政府網站2017-2-13,http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10591/10592/2017/2/13/10413925.shtml.

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      2018年12月06日 11:38
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      李后強:從四川廣漢農村改革看鄉村振興路徑 WWW.8899RI,COM