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      社科文論選摘 理論研究

      鄉村治理:制度性糾結何在

      楊秦霞

      2019年02月27日 02:10

      周少來
      人民論壇網

      新型城鎮化與鄉村振興,是當前社會轉型中的兩個歷史性任務,事關兩者之間互動共進的雙向交流過程,其組織性體制基礎則為鄉村治理。鄉村治理及其現代化,在新型城鎮化與鄉村振興的雙向“拉扯”中艱難前行,面臨一系列制度性“糾結”或“困境”。為了同時推進新型城鎮化與鄉村振興,則必須直面鄉村治理及其現代化進程中的“制度性糾結”,亟待深化城鄉二元結構的體制性改革。

      新型城鎮化與鄉村振興的“反向拉扯”

      探討鄉村治理,離不開中國全面現代化的改革開放進程。鄉村治理,是在中國社會結構發生歷史性變化背景中的“鄉村治理”。今日之“鄉村”,不是傳統農耕社會中的“田園牧歌式鄉村”,也不是計劃經濟時期的“封閉停滯的鄉村”,而是在不斷急劇提升的城市化(城鎮化)大潮沖擊下的“變動不居的鄉村”。這是我們探究鄉村治理的現代化結構性大背景。

      一方面,改革開放進程,即是工業化與城市化不斷擴張的進程。獲得一定人身自由的傳統農民,不斷地、一波接著一波地涌進城市,推動著“城市化率”的節節攀升。中國的城市化率,從1978年的17.9%,到2017年的58.52%(常住人口),中國2億多的農民工被囊括其中。這意味著廣大鄉村中的人才、資金和資源,源源不斷地流向各級城市,從而相應地導致各地鄉村不斷遭到侵蝕、衰落甚至消亡。這就是“鄉村振興戰略”得以提出的歷史性背景,也是“鄉村振興”面臨的歷史性挑戰。

      另一方面,鄉村振興,則需要多種多樣的人才、資金和資源的支撐,特別是產業支撐和人才支撐。但目前的產業結構則不容樂觀,2017年中國的三大產業比重分別為:7.9%、40.5%、51.6%,而農村常駐人口達41.48%,達到5.77億人。也就是說,不到國民生產總值8%的產值,要“養活”40%之多的人口,這是目前“農村留不住人”,大量中青年“到城市找活路”的根本原因。這便導致人才、資金和資源“單向”流入城市,而廣大鄉村面臨“空心化”“邊緣化”的問題。

      這就形成鄉村治理的背景性制度困境:一方面,鄉村振興,需要大量的人力和財力的支持和“回流”,但現實是,鄉村的產業基礎根本無法支撐如此之多的人口生存。另一方面,為了緩解鄉村人口、土地緊張等一系列根本問題,又需要大量的人口離開鄉村,并能夠一體化地融入城市生活,也是說,從長遠來看,為了根本性地解決鄉村治理問題,還需要農村的人力和財力“流入”城市。這便是新型城鎮化與鄉村振興“歷史夾縫”之中的鄉村治理,要實現城鄉之間人才、資金和資源的“自由雙向流動”,解決鄉村治理中的基礎性和根本性問題,還亟待城鄉之間制度性體制結構的深化改革。

      鄉村共同體與流動性社會的“結構調適”

      正是在洶涌澎拜的城市化大潮沖擊下,鄉村治理面臨著“治理單元”的結構性調適,治理主體是誰?治理對象又是誰?傳統鄉村與正在走向現代化的鄉村,有著極大的結構性轉換。

      傳統鄉村,不管是古代農耕時代的鄉村,還是計劃經濟時期的鄉村,基本上是一個“穩固的鄉村共同體”,歷史演進中形成的自然村落,構成一個“知根知底的熟人社會”。絕大多數村民,依靠傳統的農業生產作為生存之本,加上少量的副業和手工業,形成“農業為主+手工業為輔”的產業結構。累世而居、聚族而居的自然存在,是一個生產單位,也是一個生活單位,家長、族長和村長基本上依靠傳統的村規民約等道德性力量維持鄉村秩序。改革開放前的“合作化”和“人民公社化”運動雖然重新整合了鄉村的治理結構,加強了國家對鄉村社會的動員和統合能力,使國家的政權力量滲透進鄉村社會,但鄉村社會的基本治理結構,還是在很大程度上保持了傳統的“習慣性治理”,只是在糧食征購、政治動員和戶籍限制等方面加強了行政性約束力量。

       

      也就是說,在城鄉結構互動調適的歷史性轉型時期,鄉村的人員結構、產業結構,甚至其土地制度、住房制度都帶有極大的可變性和不穩定性,這便是“流動性鄉村結構”給目前的鄉村治理帶來的極大的問題和挑戰。

      行政化下沉與鄉村自治的“機制對沖”

      鄉村治理及其治理現代化,理應是國家政權與民間社會合作共贏的良性互動,就基層社會具體而言,就是鄉鎮政府與村民自治的良性互動。但近年來,行政化下沉趨勢日益凸顯,與鄉村社會的自治活力構成了一定的緊張關系,事關未來長遠的基層民主自治與基層治理現代化。如有的地方政府強行規定,村委會“兩委班子”“一肩挑”(村黨支部書記與村委會主任為一人)的比例要達到80%以上,甚至有的政府要求達到100%。村支部書記和村委會主任實行“工資性補貼”“年薪”10萬元—20萬元不等。鄉鎮政府對村“兩委”干部下放行政性事務并實行年終考核。村“兩委班子”成員實行“坐班制”,等等。為什么在需要實行村民自治的基層社會,出現了“行政化趨勢”?并構成對“村民自治”的“對沖之勢”?這有著極其復雜的歷史和現實根源。

       

      戶籍制度和土地制度的“雙重約束”

      眾所周知,“橫亙”在中國城鄉之間的兩大“制度鴻溝”即是戶籍制度和土地制度,這是新型城鎮化必須面對的緊迫問題,也是鄉村振興必須面對的緊迫問題,更是基層鄉村治理必須面對的緊迫問題。

      戶籍制度從上個世紀50年代建立以后,起到一定“隔離城鄉”和“封閉鄉村”的作用,是維護國家推進的工業化和城市化的基礎性制度。但改革開放以后,越來越受到大潮洶涌的“民工潮”的沖擊,雖然其制度體系“漏洞百出”,但還是束縛農民融入城市的根本制度。由于戶籍制度體系上“附著”大量的住房、教育、醫療和社會保障方面的“制度化利益”,大量農民工身在城市工作,但其身份依然是在農村。由于“人戶分離”的歷史性境遇,導致鄉村治理大量的“時空倒錯”。

      土地制度與戶籍制度緊密相關,也是“隔離城鄉”的基礎性制度。由于城鄉土地制度的“雙鎖定”(城市為國有土地、農村為集體所有土地,所有制性質皆不得改變),農村土地制度朝著越來越“細分產權”的“雙重三權分置”方向改革。就農民的土地承包權來說,“三權分置”的改革為:土地的所有權為集體所有,土地的承包權為農戶家庭,土地的經營權可以流轉出租或以土地入股。進城打工的農民,可以把小塊土地留給家里的老人耕種,也可以把土地流轉給專業大戶經營,也可以土地入股土地合作社,要么就把土地撂荒。對于常年在城市打工和生活的農民來說,土地是留給農民的“有用財產”,但卻不能轉化為“融入城市的資本”。但對流轉大量土地的專業大戶或合作社來說,“流轉”的只是土地的經營權,根本無法“拿”土地進行“融資”或“抵押貸款”。

      鄉村治理,體制性改革出路何在?只有直面制度性問題和困難,大力推進新型城鎮化和鄉村振興雙向互動,破除城鄉之間的制度性壁壘,促進城鄉各種要素的自由雙向流動。同時,壯大基層民主自治的活力和基礎,組織化有序化動員基層民眾,培育良好的公民文化氛圍,加強鄉村法治建設的力度,在此基礎上,穩固鄉村共同體紐帶,提升禮俗性德治力量,形成城鄉一體化的自治、法治與德治的治理結構,由此鄉村治理現代化才能夠建立在可靠持續的制度基礎之上。

      (作者為中國社會科學院政治學所政治理論研究室主任、首席研究員、博導)


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      2019年02月27日 10:12
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