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      社科文論選摘 理論研究

      WGI指標對我國地方法治政府指標體系建設的啟示

      趙慶秋

      2019年04月08日 03:26

      劉驪光 高蓮紅
      《社會治理》2019年第2期

      世行全球治理指標體系,經過近20年的發展和完善,其公開性、科學性、應用性已得到廣泛認可。盡管治理指標的可靠性也受諸如治理、政府問責、法治、效能等所度量概念的內涵不統一的影響,但公開的數據資源、透明的度量程序、實踐的應用測試與反饋,廣泛的社會參與和監督都使這一指標體系不斷接受科學方法的檢驗,而提升其可靠性和可信度。世行治理指標體系的發展經驗對我國各級政府開展法治政府等指標體系建設工作有相當大的啟示。

      第一,法治政府內涵需要深入挖掘和豐富。圍繞世行治理指標的爭議多存在于各方對治理概念內涵的不同理解。由此可見,建立可靠、一致的法治政府指標體系,必須對我國法治政府的概念內涵有更全面、清晰的理解,并發展可操作、可度量的構成要件。2004 年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政提出了六點要求:即“合法行政,合理行政,程序正當,高效便民,誠實守信,權責統一”,體現出行政體制改革建設“有限政府”“服務政府”“陽光政府”“效能政府”“誠信政府”“責任政府”的目標要求。黨的十八大以來,中央做出了全面深化改革、全面推進依法治國等重要決定,提出“切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力”以及“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”等方針。為提高指標體系的準確性,一方面,設計有中國特色的法治政府指標體系應體現出所要度量的法治概念的內涵和作為制度性架構的規范、方式、目標,及其現實表現;另一方面,初期的法治政府的指標體系建設不必貪大圖全,而應穩步推進,保證評估指標的可操作性,并隨時間的推進而不斷完善。

      第二,整合和完善地方政府指標體系管理平臺。近年來,績效管理實踐在我國政府部門已逐漸展開,相應的實踐探索與理論創新也不斷跟進。2012年,國務院明確提出開展政府績效管理試點的要求,建立、健全指標體系、考評辦法和結果運用等績效管理機制制度。法治政府建設在實質上為政府的績效管理實踐提供了不可缺少的制度基礎和環境支撐;法治指標建設與績效管理指標建設也有很大的互補性。然而,我國地區差異較大,現有的由地方政府推出的指標體系設計雖然能體現出所在地區或部門的特點和要求,但指標內容的差別和測評過程的不透明使得地區間數據基本無可比性,年度間的測評數據也無法進行一致性檢驗。一種可行的辦法是梳理這些門類繁多的指標測評體系及活動,加強相關機構和人員的培訓,提高數據采集質量和測評信度,為指標體系的不斷完善搭建良好平臺。、

      第三,不走過場,提高地方法治指標體系的持續性。世行的全球治理指標體系之所以能產生持久影響,很重要的原因是指標體系的不斷改進,數據信息不斷更新和完善,并與其在各國治理的實踐應用相輔相成。在我國建立地方政府的法治指標體系不能成為一次性活動和形象工程,而應在完成設計的基礎上,進行實際測評,透明測評方法,公布評分結果,不斷改進測評過程。地方法治指標體系建設應保證數據的一致性和開發的持久性:不僅單個省份或地區在不同份的評分結果能夠可比,而且不同地區的評分結果仍能可比。各級政府機構及社會各界都能從中獲取更多有用信息,引導或監督政府改進行政活動。

      第四,建立多元主體的指標體系評估機制。評估主體的多元結構是保證指標體系評估信度和質量的基本原則。當前針對我國對政府活動的績效評估,評估主體仍以官方為主,且多是上級行政機關對下級行政機關的考評,政府對自身行政管理評估缺少主動性,而社會機構更是難以對政府活動進行評估。有專家為此提出應采用“頂層設計”模式,推出一套權威的、統一適用的法治政府測評方案。這一舉措對于提高指標體系的可比性固然是好事,但政府不宜壟斷這一行動,而應鼓勵多元主體參與方案的設計和評估。相信隨著政府自信心在行政體制改革和法治建設過程中的不斷增強以及行政信息更公開、透明,各級政府部門會更積極接受和支持其他類別的政府機構、獨立的社會組織和公民參與評估。多元的評估主體既能保證評估的全面客觀,也有助于提高公民政治參與和強化政府問責。

      第五,提高地方法治指標體系建設的科學性。指標體系的建設主要包括指標體系設計和評估兩方面。指標體系設計和評估過程中是否遵循科學、客觀、公正的指導原則決定了指標體系的可靠性和可信度。地方法治指標體系的設計以法治的相關理論為基礎,遵循“可行、合理、有效、準確”的標準;評估則側重對法治表現的客觀測量并進行價值判斷。評估人員需要秉持良好的職業道德,學習評估方法,以提高評估質量為目標。正如前文所述,定量化的指標數值的相關性既是驗證測量效度的重要手段,又是解釋和理解理論的重要參考。法治的水平高低與經濟發展、政府效能、地方的自律性、行政問責性、公眾滿意度究竟有怎樣的關聯或因果關系?它們的作用機制是怎樣的?這些都是實踐者和理論家極其關注的問題。只有堅持指標研究過程的科學性才能有助我們為這些問題找到更可信的答案,并為實現國家治理體系和治理能力現代化提供更可靠的決策參考。

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      2019年04月08日 11:25
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